Потапов А.Е.

Система электронной документации, электронное правительство и ин-формационная демократия.

В 2002 году на Украине в электронном виде вышла книга «Электронное правительство» А. Голобуцкого и О. Шевчука (русский текст: http://golob.narod.ru/egovru.html), которую в настоящее время можно оценить как важный шаг в формировании теории информационного общества на тер-ритории республик бывшего СССР. Представленная как учебник книга дает представление обо всех современных основных позициях по пониманию «электронного правительства» - «e-government». В книге представлен боль-шой фактический и теоретический материал. Безусловно, можно порекомен-довать начинать русскоязычным читателям знакомиться с проблематикой темы электронного правительства с прочтения этой книги. На базе этого учебника можно рекомендовать создание курсов и дисциплин с одноимен-ным названием для высших учебных учреждений.
В ходе прочтения этой книге у меня возникли два замечания, одно из них имеет концептуальное значение. Первое касается чисто технической проблемы, его можно было бы не приводить, если бы авторы не отвели до-вольно много места аргументации в пользу комплектовании части техниче-ской базы правительственных учреждений на основе пожертвований компа-ний старых компьютеров и иной оргтехники. Даже в условиях дефицита средств это не самый лучший вариант. Компьютеры, собранные на базе «се-рых» комплектующих (чаще всего неясных производителей) «подвальными» фирмами имеют реальный срок приличной работы в среднем около 5 – 7 лет, дальше начинаются серьезные проблемы. (Статья пишется на подобной ма-шине, так что эта проблема мне хорошо известна; специалисты могут под-твердить, что это не единичный случай, а закономерность.) А именно такие машины на базе Pentium 1, скорее всего, предложат коммерческие организа-ции. Сломаться в них в любой момент может все что угодно, включая винче-стер и, таким образом, становится вероятной потеря информации, важной для работы учреждения. «Белые» компьютеры – brand’ы имеют более долгий срок работы, но и ценятся они в бизнес - структурах намного выше. Более ра-зумным вариантом была бы организация заказа на новые компьютеры для офисных работ, создания электронных документов какой-то приличной фир-ме по цене около 550 – 600 $ с самыми дешевыми процессорами AMD, памя-тью 64 или 128 мегабайт и 10 гигабайтным винчестером. По крайней мере, на несколько лет работы с ними не будет особых проблем. Для организации серьезной сети, конечно, необходимы машины, прошедшие тестирование и собранные из надежных комплектующих.
На самом деле, как все прекрасно понимают, это второстепенная или даже третьестепенная проблема. Любой чиновник, занимающий ответствен-ный пост, со средними интеллектуальными способностями вполне в состоя-нии организовать приобретение на ограниченные средства партии необходи-мой и вполне пригодной для работы оргтехники. При условии, что он дейст-вительно ставит такую цель. Проблема в том, что реально они руководству-ются совсем другими целями. Дорогой компьютер такой же неотъемлемый элемент сладкой чиновничьей жизни, как евроремонт и дорогая офисная ме-бель в каком-нибудь нищем региональном министерстве культуры или обра-зования в России. Причем приобретен он будет по такой же завышенной це-не, как и все указанное выше.
Второе замечание носит концептуальный характер. Авторы книги неод-нократно указывали в своей работе на важность введения электронной сис-темы документооборота, однако принципы этой системы не были ими рас-смотрены. Был приведен лишь пример разработки такой системы в России (Прозрачность и ответственность. Владимир Владимиров. http://e-government.ru/dyn/). Между тем эта тема является очень актуальной для со-временных постсоветских обществ, как России, так и Украины. Сами авторы неоднократно указывали в своей работе, что чиновники и там, и там воспри-нимают концепцию электронного правительства исключительно как дань за-падной моде и не хотят воспринимать e-government как средство обществен-ного контроля и участия граждан и их организаций в государственном управлении. При реальном отсутствии гражданского общества в славянских республиках можно уверенно утверждать, что наиболее вероятно строитель-ство электронного правительства будет проходить на формальном уровне, т.е. путем создании сайтов госучреждений, возможно с некоторой действи-тельно полезной информацией и простейшим сервисом, что-то вроде запол-нения форм каких-то документов. Но до реального контроля общества граж-дан за деятельностью госструктур дело вряд ли дойдет в обозримом буду-щем. А вот введение электронного документооборота дело более перспек-тивное, так как введение и эффективное функционирование такой система возможно уже в настоящее время при наличии воли незначительной группы людей, занимающих высокие посты. Реально система электронного докумен-тооборота (правильнее было бы применять термин «система электронной до-кументации» - СЭД, так как любая система предполагает обмен энергией и информацией между всеми её компонентами) действительно может во много раз увеличить дисциплину чиновников и повысить эффективность работы госаппарата. При правильной структуре данной системы ответственное лицо в течение нескольких минут сможет проследить движение денег из бюджета, допустим областного или федерального уровня, до конкретного получателя, получить представление на уровне распоряжений, постановлений о реальной работе в каком-то направлении того или иного учреждения. Главное, чтобы у этого лица было желание сделать объективные выводы из данной инфор-мации.
Поэтому рассмотрение принципов организации электронного докумен-тооборота приобретают особо важное значение для современного этапа соз-дания электронного правительства и возможно развития государственности в целом в славянских республиках бывшего СССР. Для рассмотрения таких принципов необходимо четко представлять тип российского или украинского чиновника. В подавляющем большинстве случаев – это человек постсовет-ского типа: лишенный каких-либо идейных принципов, заранее определив-ший реальной целью своей работы в госаппарате повышение личного благо-получия через злоупотребление служебным положением: казнокрадство, взятки и иные нарушения. СЭД позволит обеспечить контроль за деятельно-стью большинства подобных чиновников. Это не будет контролем общества граждан (наши обывателя просто пока не доросли до уровня граждан), а бу-дет контролем некой небольшой группы чиновников за деятельностью ос-тальных.
Основными принципами СЭД, по моему мнению, являются следующие:
1. СЭД – является системой первичной документации, электронная форма является главной формой документа, печатная форма стано-вится при введении СЭД лишь копией с первичной электронной. Ка-ждый чиновник обладает как личным кодом, так и электронной под-писью, которой заверяет документы.
2. Масштабность. СЭД со временем может, а, по моему мнению, долж-на стать сетью, охватывающей все госучреждения страны. Отдельные компьютеры сети СЭД должны находится в организациях, тесно взаимодействующих с госучреждениями. Со временем возможно распространения СЭД (с некоторым изменением принципов этой час-ти сети) на все коммерческие организации с целью повышения госу-дарственного контроля за их финансовой деятельностью.
3. Безопасность. Достигается созданием локальной сети – Интранета с особыми линиями коммуникаций, а также индивидуальными кодами доступа различного уровня в сеть. ПК в госучреждениях должны быть лишены устройств ввода – вывода информации, ввод – вывод информации осуществляется только через клавиатуру компьютеров, ввод через дисководы возможен только через компьютеры системных администраторов сети СЭД, каждая такая операция должна строго фиксироваться. Для этого необходимо предусмотреть соответствую-щую защиту - запрет на программном уровне. Компьютеры, подсое-диненные к сети, должны быть сетевыми, на них должно отсутство-вать какое-либо программное обеспечение, кроме программ сети СЭД. Система СЭД не должна иметь прямых шлюзов в Интернет.
4. Формализация. Создания электронных форм всех видов необходимых документов. Каждый чиновник получает право работы с определен-ным набором таких форм, т.е. имеет право на создания определенно-го набора документов. В идеале он должен просто заполнять пустые места в стандартных шаблонах. Разные уровни доступа означает раз-личные права на создание документов определенных форм и доступа к различным базам данных.
5. Системностью, непрерывностью контроля за деятельностью опреде-ленного учреждения и ходом их конкретных операций. Очень важ-ный принцип, особенно в контроле за движением бюджетных средств. Конкретный пример. Каждый год городские администрации выделяют некие средства на ремонт школ, деньги небольшие, но в большинстве случаев они просто не доходят до счетов конкретных школ, где-то исчезают. Следовательно, в СЭД городского уровня должен быть предусмотрен контроль за движением средств по схеме: распоряжение о перечислении средств, счет городского бюджета, подтверждение банка о поступлении средств на районный уровень, распоряжение районо о перечислении средств каждой школе, под-тверждение банка о поступлении средств на счета каждой школы, да-лее материалы отчетности школы о приобретении стройматериалов и оплату работ по ремонту на выделенные деньги. В этом случае в го-роде, где будет функционировать СЭД, все школы получат имею-щиеся средства с городского бюджета. Таким же образом должен быть предусмотрен контроль за всеми видами деятельности каждой правительственной организации.
6. Подтверждение информации из различных источников. Например, вся финансовая информации подтверждается как распоряжениями госучреждений о поступлении или перечислении средств, так и ин-формацией из банков о соответствующих реальных операциях на счетах госучреждений.
7. Архивация и создание резервных баз данных. Все поступающие в сеть готовые документы и варианты черновиков, кроме баз данных на жестких дисках серверов, должны один или два раза в сутки архиви-роваться – записываться на компакт-диск. Базы данных на CD долж-ны создаваться в самом учреждении и ещё двух госструктурах рангом выше. Например, архив администрации области будет находиться в самой администрации, а также в базе данных представителя Прези-дента в округах и в базе данных администрации президента РФ. Дан-ный принцип необходим для сохранения достоверной, первичной информации при различных видах повреждения (механические, не-санкционированный вход, фальсификация) одной из баз данных.
Нетрудно заметить, что предложенные автором принципы создают принципиально новую государственную структуру, которая будет контроли-ровать деятельность СЭД, а, следовательно, и деятельность госучреждений и муниципальных организаций – это аппарат системных администраторов сети СЭД. В предложенной схеме это не просто технические специалисты, а клю-чевое звено, обеспечивающее безопасность СЭД и отвечающих за объектив-ность данных, без их прямого участия какая-либо фальсификация данных в сети СЭД будет невозможна. Поэтому желательно, чтобы её кадры будут подбираться представителями президента, их деятельность была засекречен-ной на манер спецслужб, а сама СЭД хотя бы со временем стала федеральной системой.
Для современной России создание СЭД наиболее оптимальный выход из сложившегося историко - эволюционного тупика, который в принципе в не-далеким будущем может закончится завершением её существования. Гро-мадные территории России с различными климатическими, экономическими и прочими условиями, большое число национальностей в ней проживающих, всегда делали эффективный контроль за деятельностью местных властей со стороны центральной одной из главных проблем российской государствен-ности. Разработка и введение в эксплуатацию СЭД - реальная возможность решения этой многовековой проблемы. Кроме того, нужно признать как факт для правильной оценки современной ситуации, что попытка создания эффек-тивной демократии западного типа на современном этапе (весь период XX - начало XXI века) закончилась полным провалом, идея представительной де-мократии не находит поддержки у людей со славянским менталитетом, не имеет опоры в русской культуре. СЭД это оригинальный выход из современ-ной сложившейся ситуации; выход, обращенный в будущее; новая точка от-счета, новый толчок для развития российской государственности на уровне информационного общества. Системы электронной документации, безуслов-но, будут разработаны в различных видах и будут являться обязательной ча-стью структуры любого информационного общества XXI века.
СЭД при всех его достоинствах это всего лишь часть структуры будуще-го электронного правительства, нацеленная только на контроль за деятельно-стью чиновников. СЭД не сможет решить проблему постоянного создания политических, государственных инициатив, инноваций, необходимых для полноценного развития общества. На материальном уровне, конечно, можно предложить новую систему оплату с целью повышения их заинтересованно-сти в конкретных результатах деятельности. Автор статьи имеет свой вари-ант новой системы оплаты чиновников в информационном обществе. Чинов-ники, по моему мнению, будут рассматриваться в информационном обществе как менеджеры, управляющие госимуществом и оказывающие государствен-ные услуги населению, а их доход напрямую будет зависеть через систему статистики от общественных показателей. Но кроме этого полноценное ин-формационное общество должно иметь новую соответствующую идеологию, определяющую направление развития всех областей деятельности общества: политику, экономику, культуру.
Что же будет представлять собой развитая информационная демокра-тия? По мнению ряда футурологов (Э. Тоффлер, Дж. Найсбитт и др.), к кото-рому я присоединяюсь, это прямая информационная демократия. Появление компьютерных информационных сетей ликвидировало главную причину по-явления представительной демократии (эту причину, например, указывал Монтескье в 18 веке) – невозможность сбора регулярных собраний всех гра-ждан государства для решения насущных вопросов. Гражданское общество (или общество граждан) в 20 веке стало главной движущей прогрессивной силой представительной демократии западного типа. Создание информаци-онной сети, которая позволяет гражданам получить полную информацию о государственных делах и принять участие в решение государственных во-просов путем электронного референдума в не зависимости от размеров госу-дарства, в условиях активного гражданского общества, сложившегося в «за-падном мире» в XX веке делает представительную систему просто ненужной. Прямая информационная демократия это принципиально иная, чем предста-вительная демократия политическая система со своей особой идеологией. По моему мнению, информационная прямая демократия будет базироваться на трех основных принципах:
1. Предоставление гражданам всей необходимой им для контроля за дея-тельностью государственных структур и государственных чиновников информации. Речь идет не только о переводе имеющейся бумажной доку-ментации в электронную форму и обеспечение свободного доступа граж-дан к ней (подобное понимание «электронного правительства» можно увидеть у А. Голобуцкого и О. Шевчука в их книге «Электронное прави-тельство»), но и о создании принципиально новых форм контроля и от-четности. (Речь, конечно, идет об информации, не имеющей грифа сек-ретности.) Например, кроме права на получения полной информации о деятельности каждой государственной структуры, граждане должны иметь право на полную информацию о деятельности каждого государст-венного деятеля. В состав данной информации обязательно должны вхо-дить и служебные досье каждого государственного чиновника, члена за-конодательного органа, имеющего право подписи или право голоса. В со-став такого досье должны входить все предложенные данным государст-венным деятелем законопроекты, поправки к ним, его голосование по ка-ждому вопросу, все подписанные им документы.
2. Граждане должны иметь право на решение наиболее важных государст-венных вопросов – принятия наиболее важных законов и самых важных решений исполнительной власти. Граждане должны иметь право на от-крытое обсуждение (в виде открытых конференций) всех касающихся их законопроектов. Результаты этого обсуждения и наиболее популярные внесенные гражданами поправки и предложения должны учитывать зако-нодателями при обсуждении и приема данных законов, если последние не принимаются общегражданским референдумом.
3. Граждане должны обладать системой контроля и коррекции действий го-сударственных структур (т.е. систему обратной связи). Людей в своей дея-тельности всегда будут совершаться ошибки, это неизбежно, как и жела-ние отдельных политиков или политических групп, административных структур исходить при принятии решении из своих интересов и предпоч-тений. Следовательно, необходима система коррекции таких ошибок в информационном обществе, чтобы общество функционировало более эф-фективно. Это может быть система приема заявлений от граждан в специ-альные административные суды, которые будут заниматься делами, свя-занными с нарушением государственными и муниципальными структура-ми прав граждан. Кроме этого граждане должны иметь систему быстрого оповещения государства о возможных нарушениях их прав со стороны других граждан и их организаций (коммерческих структур, различных общественных организаций, неформальных организаций).
Информационное государство в виде прямой демократии, это в первую очередь, община граждан. Если в представительной демократии права обще-ства граждан ограничиваются правом избирать государственную элиту, при-нимающую решения, то при прямой демократии часть или все наиболее важ-ные решения принимаются самими гражданами. Объективно возрастает от-ветственность общества за принимаемые решения – в представительной де-мократии гражданское общество лишь пытается воздействовать на государ-ство, в прямой информационной демократии община граждан сама принима-ет важнейшие решения, следовательно, сама несет за них ответственность. Выживание и развитие такого государства зависит, в первую очередь, от же-лания и способности большинства граждан принять и понять эту огромную ответственность: от их желания изучать общественные процессы, выбирать из многих точек зрения одну наиболее оптимальную, желания создавать, вы-деляя из общество исходя из принципа наибольшего вклада в развитие обще-ства, а позднее ценить и уважать духовную, политическую, экономическую элиту общества, от способности вовремя заметить совершенную ошибку и постараться исправить её.
Прямую демократию прошлого (Древняя Греция) отличало наличие в государствах большого количества постоянно живущего населения, не имеющих гражданских прав. Эта особенность будет проявляться и в инфор-мационной демократии. Причина: в совпадении прав и обязанностей граж-данина при прямой демократии. Если при представительной форме демокра-тии гражданин может игнорировать свои права: не участвовать в политиче-ской жизни, не признавать общих коллективных ценностей, постоянно нару-шать права других граждан и государства, - государство свыше всегда может скорректировать его поведение и даже не сочтет нужным лишить его граж-данских прав, то в прямой демократии такой гражданин с негативным анти-общественным поведением сам является частью государства. Здесь община граждан сама не захочет терпеть уравнительного подхода, способного при-вести общество к кризису – у нарушителя общественных норм может поя-виться масса последователей. Отсюда главный принцип гражданства при прямой демократии – гражданство это право, которое нужно заслуживать по-стоянным исполнением гражданских обязанностей на благо всего общества. Поэтому лишением полностью или частично гражданских прав будет широко распространенным видом наказания при прямой демократии, особенно на раннем её этапе, а присвоение гражданских прав иммигрантам будет очень серьезной и длительной процедурой с массой необходимых условий.
Постепенно будет происходить процесс уменьшения влияния и ликви-дации политических партий. В условиях прямой информационной демокра-тии общество не заинтересовано в деятельности некой хорошо организован-ной группы людей, всячески рекламирующей и продвигающей своих канди-датов во властные структуры, что будет восприниматься как групповое дав-ление. При информационной демократии община граждан заинтересована в беспристрастной оценке каждого из кандидатов, исходя только из их про-грамм и профессиональных качеств.
Политической целью информационного общества является постепенный отказ от насилия и внешних регуляторов (государство, право) отношений между отдельными людьми и их группами. Достижение данной цели воз-можно только при соответствующим росте у граждан данного общества чув-ства ответственности за личные поступки и увеличения внутренних регуля-торов их собственного поведения (этических и эстетических норм). Уже сам переход к прямой информационной демократии, пусть даже в несовершен-ной и начальной форме, это громадный шаг в этом направлении. Поэтому даже в раннем информационном обществе проявится данная закономерность, в том числе, для всех социальных слоев и почти всех признаваемых общест-вом больших социальных групп.
Для социальных групп это выразится в широком распространении кор-поративной этики. Каждый гражданин, вступающий в состав некой профес-сиональной группы, должен будет быть ознакомлен с кодексом норм поведе-ния по отношению к остальным членам общества в качестве представителя данной профессии и принести клятву, в которой он обязуется его исполнять. В настоящее время в России единственным, хотя и слабым аналогом, данных кодексов является клятва Гиппократа. В информационном обществе подоб-ные клятвы будут приносить представители почти всех широко распростра-ненных профессии: государственные и муниципальные чиновники, учителя, адвокаты, политики, журналисты и т.д. Дела нарушителей данного кодекса поведения будет рассматривать корпоративный суд, хотя у них и будет воз-можность апеллировать к административному общегражданскому суду.
Социальная дифференциация будет основана на новом принципе – от-ношение к информации, способности с ней работать. Постепенно в инфор-мационном обществе на вершину социальной пирамиды выйдет интеллекту-альная элита. Вероятно, что в раннем информационном обществе сложится представление об оптимальном социальном делении на три больших соци-альных слоя: 1. творцов, демиургов – интеллектуальная элита; 2. воинов, чи-новников – людей, находящихся на государственной службе; 3. людей, про-изводящих материальные товары. Каждый гражданин в соответствии со своими способностями и желанием может претендовать на вступление в ка-ждый из этих трех слоев. Каждый из этих трех слоев будет иметь свой кодекс поведения – кодекс чести.
Главным принципом, на котором будут основаны отношения между различными социальными слоями и группами в информационном обществе будет принцип социальной гармонии и социального партнерства. Принцип гармонии предполагает неравенство социальных слоев и групп, обладающих различными социальными качествами и достоинствами, отношения между которыми складываются по принципу взаимодополнения и сотрудничества.